“維護國家法治統一”是習近平法治思想的原創性概念、標識性概念，是習近平法治思想的重要理論創新成果。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上提出了“國家法治統一”的概念，并指出了立法領域面臨的一些突出問題，包括“一些地方利用法規實行地方保護主義，對全國形成統一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統一”；在2020年中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記進一步強調：“維護國家法治統一，是一個嚴肅的政治問題。我國是單一制國家，維護國家法治統一至關重要”；在2021年召開的中央人大工作會議上，習近平總書記指出：“地方各級人大及其常委會要依法行使職權，保證憲法法律在本行政區域內得到遵守和執行，自覺維護國家法治統一”；等等。市場經濟是法治經濟，要用法治來規范政府和市場的邊界。完善維護國家法治統一制度機制，維護國家法治統一，對于消除區域市場分割和地方保護，保障全國統一大市場建設，加快構建高水平社會主義市場經濟體制，加快構建新發展格局，夯實高質量發展制度根基具有重要意義。
黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）對維護國家法治統一作出戰略部署，提出“加強憲法法律實施和監督，完善維護國家法治統一制度機制”，為“十五五”時期以高水平社會主義法治保障高水平社會主義市場經濟高效運行指明了前進方向。我們要深入學習領會習近平總書記重要講話精神，深入貫徹落實黨的二十屆四中全會決策部署，不斷完善維護國家法治統一的制度機制，為加快建設全國統一大市場、加快構建高水平社會主義市場經濟體制提供堅強有力的法律制度保障。
維護國家法治統一是建設全國統一大市場的前提和保障
習近平總書記指出：“社會主義市場經濟本質上是法治經濟。”法治的普遍性品質與市場的統一化需求存在天然、內在契合。如果市場制度規則存在區域分割和差異，就會增加市場運行的制度性交易成本，阻礙商品、資源、要素的自由流動與高效配置，導致跨區域交易出現梗阻甚至紊亂。維護國家法治統一，有利于健全統一的市場基礎制度規則，包括完善統一的產權保護、市場準入、信息披露、公平競爭、社會信用、市場退出等市場基礎制度，消除要素獲取、資質認定、招標投標、政府采購等領域的壁壘，規范地方政府經濟促進行為，破除地方保護和市場分割。這決定了維護國家法治統一是社會主義市場經濟的內在要求，完善維護國家法治統一制度機制是保障全國統一大市場建設，加快構建高水平社會主義市場經濟體制的必然選擇。
完善維護國家法治統一制度機制，是以法治思維和法治方式破除妨礙生產要素市場化配置和商品服務流通的體制機制障礙，降低市場交易成本，疏通國內大循環卡點堵點，激活國內大循環動能動力，加快建成全國統一大市場，彰顯我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大的特點，增強我國超大規模市場、完整產業體系、豐富人才資源的優勢，最終使中國特色社會主義制度優勢更加彰顯。從保障全國統一大市場建設著眼，完善維護國家法治統一制度機制，主要包括以下目標：
維護憲法權威。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。習近平總書記指出：“法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威”“要以憲法為根本活動準則，用科學有效、系統完備的制度體系保證憲法實施，加強憲法監督，弘揚憲法精神，切實維護憲法的權威和尊嚴”。要加強憲法實施和監督，健全保證憲法全面實施的制度體系，不斷完善維護憲法權威的制度機制。
落實平等對待原則。“民營經濟組織與其他各類經濟組織享有平等的法律地位、市場機會和發展權利”，是法律賦予民營經濟與其他各類經濟組織的基本權利。要堅決貫徹落實民營經濟促進法，毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，不斷完善保障各種所有制經濟平等地位的法律規則與制度機制。
健全公平競爭機制。公平競爭是市場經濟的基本原則。習近平總書記指出：“要完善公平競爭制度，反對地方保護和行政壟斷，為民營企業開辟更多空間”“保障在華外資企業同等享受國民待遇，維護市場公平競爭”。要加強反壟斷和反不正當競爭，破除地方保護和行政性壟斷，加強公平競爭審查剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，不斷完善和保障經營主體公平競爭的法律規則與制度機制。
當前，一些地區、一些領域不同程度存在影響國家法治統一的問題，一定程度上制約了全國統一大市場的建設。從立法層面來看，個別地區或者部門的立法中有不符合黨中央重大決策部署和國家重大改革方向的地方，如變相實施市場分割、指定交易、歧視外資和外地企業，縮減上位法禁止范圍、放松監管，違反行政許可法、增設或者變相增設行政許可，違反行政處罰法、改變上位法處罰規定，違反行政強制法、增設或者變相增設行政強制，違反法定授權、違法變更行政管理事項層級等，從而形成了形形色色的“玻璃門”“旋轉門”“彈簧門”，固化了市場結構；從執法司法層面來看，行政執法領域的“同案不同罰”和司法領域的“同案不同判”現象仍然不同程度存在，違規異地執法司法、趨利性執法司法、執行難等現象尚需從源頭上杜絕。因此，完善維護國家法治統一制度機制，應當覆蓋法治的創制、實施、監督、保障全過程，統籌國內法治與涉外法治，特別是從完善維護法律規范體系統一和法治實施體系統一持續發力、久久為功，加快形成完備統一的法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系，為全國統一大市場建設提供堅實而強大的基礎制度保障。
完善與加強備案審查制度，維護法律規范體系統一
習近平總書記指出：“要加強黨對立法工作的集中統一領導，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局”“各級立法機構和工作部門要遵循立法程序、嚴守立法權限，切實避免越權立法、重復立法、盲目立法，有效防止部門利益和地方保護主義影響”“完善和加強備案審查制度”。法律規范體系的統一，是法治實施、監督、保障體系統一的前提和基礎，也是加快建設全國統一大市場，以高水平中國特色社會主義法治體系保障高水平社會主義市場經濟的內在要求。
當前，隨著中國特色社會主義法治體系不斷健全和完善，維護法律規范體系統一的制度機制日益健全成熟，包括立法規劃機制、法典編纂機制等。根據國家統一大市場建設需要，加強立法規劃，有步驟地推進法治統一。備案審查制度作為習近平法治思想的重要元素，是一項具有鮮明中國特色的憲法實施監督制度，是維護國家法治統一的制度“壓艙石”。黨的二十大報告明確提出“完善和加強備案審查制度”，黨的二十屆三中全會《決定》提出“完善合憲性審查、備案審查制度”，黨的二十屆四中全會《建議》進一步從強化法治政府建設角度強調“全面落實行政規范性文件備案審查”。目前，制度上我國已形成由黨委、人大、政府、軍隊等各系統分工負責、相互銜接的規范性文件備案審查制度體系；實踐中通過備案審查糾正地方和部門保護主義立法影響全國統一大市場建設已經取得顯著成效，如2024年國務院備案審查工作機構審查糾正某市鹽業管理處罰規定中不符合《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》要求的有關規定，審查處理某省城市公共客運管理條例中不符合《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》要求的有關規定等多項案例，產生了積極示范效應。“十五五”時期，備案審查制度建設應著重從以下幾個方面完善與加強：
堅持政治性與法治性的統一。備案審查既是一項政治性很強的法治工作，也是一項法治性很強的政治工作。要加強黨對備案審查工作的領導，從保障黨中央政令暢通、全國一盤棋的政治高度來謀劃和推動備案審查工作，切實增強宏觀政策取向一致性，契合預期管理機制。既要恪守合法性、合理性審查基準，又要嚴把政治性（是否符合黨中央重大決策部署和國家重大改革方向）、合目的性（規定措施是否符合立法目的和實際情況）兩個審查標準，及時發現和糾正地方和部門立法中與黨中央重大決策部署不符合或者與國家重大改革方向不一致的偏差或誤差問題，確保“凡是黨中央定了的就要堅決執行，不能含含糊糊、拖拖拉拉，不能打折扣”，確保部門和地方立法貫徹實施黨中央決策部署不走樣、不變樣，不踩“紅線”，不越“底線”。
加強全國統一大市場建設專項審查。重點關注影響全國統一大市場建設、損害營商環境問題，加強對產權保護、市場準入、公平競爭等重點領域法規規章的專項備案審查，從對一域、一件的糾正走向對全域、全局的治理，著力破除地方保護和市場分割，破除各種封閉小市場、自我小循環。特別是要規范地方招商引資制度規則，嚴禁違法違規給予財政獎補、稅收返還、土地出讓等政策優惠行為，防止內卷式惡性競爭。
加強公平競爭審查剛性約束。針對個別地區、部門在規范性文件制定過程中將區域壁壘政策包裝成合法規范的問題，在對涉經營主體的規范性文件備案審查時要突出適用公平競爭審查機制，精準識別并清理含有市場準入限制、主體義務增設或差別待遇設置的規定，特別是要嚴格落實“全國一張清單”管理模式，嚴禁各地區各部門自行發布具有市場準入性質的負面清單。
在備案審查中探索推進合憲性審查工作。習近平總書記指出：“要完善憲法監督制度，推進憲法監督的規范化、程序化建設，提高合憲性審查、備案審查能力和質量，推進合憲性審查工作”“全國人大常委會的備案審查工作，當然就包括審查有關規范性文件是否存在不符合憲法規定、不符合憲法精神的內容，要加強和改進這方面的工作”。比如，“兩個毫不動搖”的基本方針政策已經納入中國特色社會主義制度體系，憲法和黨章都有明確體現，可以考慮以此為探索切口，充分發揮備案審查工作的先行作用，在備案審查中穩慎推進合憲性審查工作，逐步完善合憲性審查機制，積極回應社會各方面特別是經營主體對平等保護各種所有制經濟等問題的關切，為構建高水平社會主義市場經濟體制、健全保證憲法全面實施制度體系奠定基礎。
健全執法司法機制，維護法治實施體系統一
習近平總書記指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”法治實施體系的統一是國家法治統一的核心。完善維護國家法治統一實施制度機制，保障全國統一大市場建設，必須以“嚴格規范公正文明執法”和“嚴格公正司法”為導向，持續完善統一高效的涉市場糾紛案件執法司法體系，健全統一規范的涉經營主體執法司法機制，依法平等保護各類經營主體合法權益，促進各類經營主體公平競爭，讓經營主體在每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。
在執法領域，健全行政裁量權基準制度，解決行政執法中的“同案不同處”問題，推動行政執法秩序的統一。習近平總書記指出：“要加快完善行政處罰等領域行政裁量權基準制度。”要結合行政管理實際，按照裁量涉及的不同事實和情節，對法律、法規、規章中的原則性規定或者具有一定彈性的執法權限、裁量幅度等內容進行細化量化；行政裁量權基準的設定要于法于規有據，特別是要嚴格遵循政府權力“法無授權不可為”和經營主體“法無禁止即可為”的法治原則，無法律、法規、規章依據，不得任意增加行政相對人的義務或者減損行政相對人的權益；建立健全行政裁量權基準制度，明晰行政裁量權邊界和程序，切實有效統一和規范行政處罰、行政許可、行政征收、行政征用、行政確認、行政給付、行政強制、行政檢查等涉經營主體行政執法行為，堅決杜絕機會性執法、選擇性執法、差異化執法，推進嚴格規范公正文明執法。
在司法領域，完善統一法律適用機制解決司法中的“同案不同判”問題，推動司法秩序的統一。當前，一定范圍、一定程度出現的“同案不同判”現象，成為司法責任制改革中一塊難啃的“硬骨頭”。早在2014年，黨的十八屆四中全會《決定》就將“統一法律適用標準”作為推進嚴格司法的重要任務。2020年2月召開的中央全面依法治國委員會第三次會議通過《關于深化司法責任制綜合配套改革的意見》，進一步明確“完善統一法律適用機制”。完善統一法律適用機制是一項系統工程，要將構建統一法律適用工作機制融入審判工作、檢察工作全過程，從完善規范體系、健全分歧解決機制、加強業務管理與監督、強化隊伍建設、探索科技賦能全方位持續努力。特別是要通過完善司法解釋、指導性案例、指導性文件制度，推行類案與關聯案件強制檢索制度，完善裁判規則指引平臺，建立法律適用分歧解決機制，完善審判委員會、檢察委員會工作機制，推進政法工作數字化平臺建設，促進司法尺度統一，規范司法權力運行，完善司法公正實現和評價機制，提高司法公正性、穩定性、權威性。
建設全國統一大市場，構建高水平社會主義市場經濟體制，既是“攻堅戰”又是“持久戰”，要發揚歷史主動精神，科學把握市場規模、結構、組織、空間、環境和機制建設的步驟與進度，全方位完善維護國家法治統一制度機制，增強在戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的復雜環境中維護市場統一、經濟安全的能力，以國家法治的統一塑造和保障全國大市場的統一。比如，針對異地違規執法司法和趨利性執法司法問題，要持續深入開展涉企執法專項整治活動，同時適應經濟社會生活結構的變遷，推動行政執法標準跨區域銜接，鼓勵跨行政區域按規定聯合發布統一監管政策法規及標準規范，改革司法管轄體制，完善地域管轄沖突解決機制，從源頭上破除執法司法地方利益工具化，不斷提高法律規范的統一性和法治實施的協同性，從而以完善的國家法治統一制度機制保障全國統一大市場建設。
（作者為杭州市知識分子聯誼會會長）
《 人民日報 》（ 2025年11月18日 09 版）
