完善檢察公益訴訟制度
最高人民檢察院黨組書記、檢察長應勇
2014年，黨的十八屆四中全會作出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”重要部署。十多年來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，檢察公益訴訟制度從無到有，從頂層設計到實踐落地，從局部試點到全面推開，從初創開拓到發展完善，已經成為中國特色社會主義司法制度、檢察制度的重要組成部分。
一
在現實生活中，對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不利于促進依法行政、嚴格執法，加強對公共利益的保護。
針對這種現象，以習近平同志為核心的黨中央站在全面依法治國全局，著眼強化公正司法、促進依法行政、維護公共利益，作出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的重要部署。
黨的十八屆四中全會以來，在習近平總書記親自決策、親自部署下，檢察公益訴訟制度逐步建立發展。2015年7月，全國人大常委會作出決定，授權在13個省區市開展檢察公益訴訟試點。2015年至2017年，總書記先后兩次主持召開中央全面深化改革領導小組會議，審議檢察機關提起公益訴訟改革試點方案，聽取試點情況匯報。
總結兩年試點經驗，2017年6月，全國人大常委會修改民事訴訟法、行政訴訟法，正式確立檢察公益訴訟制度。民事訴訟法規定，人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有法律規定的機關和組織或者法律規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。行政訴訟法規定，人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。2018年，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會會議，審議通過設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案。至此，經過法律確認的檢察公益訴訟制度運行有了專門履職機構。
檢察機關忠實履行法律監督職責，推進公益訴訟檢察取得積極成效，有力維護公共利益。 張琳/制圖
隨著經濟社會發展與司法實踐開展，拓展檢察公益訴訟案件范圍、完善制度、推進立法等現實需要日益增長。2019年，黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”。此后，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議、中央政治局集體學習等重要場合多次強調“完善公益訴訟制度”，“有效維護社會公共利益”。2022年，“完善公益訴訟制度”寫入黨的二十大報告。2023年全國兩會上，不少代表委員建議推動檢察公益訴訟專門立法。十四屆全國人大一次會議收到建議制定檢察公益訴訟法的議案17件；699名代表對此提出議案，占全體代表的23.5%。當年，制定檢察公益訴訟法被列入《十四屆全國人大常委會立法規劃》。
目前，26部現行法律規定了公益訴訟條款，涉及英雄烈士權益保護、未成年人保護、軍人權益保障、安全生產、個人信息保護、反壟斷、反電信網絡詐騙、婦女權益保障、無障礙環境建設、文物保護等14個法定領域，檢察公益訴訟法被納入《全國人大常委會2025年度立法工作計劃》初次審議的法律案。
二
近年來，檢察機關全面貫徹習近平法治思想，忠實履行憲法法律賦予的法律監督職責，把公益訴訟檢察與刑事檢察、民事檢察、行政檢察并列為“四大檢察”統籌推進，取得積極成效。2014年10月至2024年12月，檢察機關共立案辦理公益訴訟111.7萬件，其中行政公益訴訟100.3萬件，民事公益訴訟11.4萬件，有效促進完善公共利益長效保護機制。
圍繞“國之大者”，服務發展和安全。檢察機關主動融入和服務黨和國家工作大局，切實履行法律監督職責，充分發揮檢察公益訴訟在維護國家利益和社會公共利益方面的重要作用。
服務美麗中國建設。辦理生態環境和資源保護公益訴訟54.8萬件，督促保護耕地、林地、草原、濕地等800余萬畝，切實服務綠色低碳發展。最高人民檢察院將檢察公益訴訟作為服務長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展的重要抓手，會同自然資源部、生態環境部、水利部等部門，完善行政執法與檢察公益訴訟銜接機制，助力打好藍天、碧水、凈土保衛戰。實踐中，一些流域生態環境保護面臨現實難題，案涉水域連接多個省份，上下游、左右岸治理不一，污染問題多年難解。針對這種情況，最高人民檢察院立案辦理了萬峰湖、南四湖、珠江水環境以及長江船舶污染等生態環境保護系列專案，組織各地檢察機關同步辦理相關案件，并積極向本地黨委報告，以檢察協作推動多部門協同、全流域聯動，攜手解決跨區域、跨流域生態環境保護難題。
堅決維護國防安全。辦理國防和軍事領域公益訴訟4672件，最高人民檢察院部署開展空軍機場凈空、艦艇航道凈海等公益訴訟監督。例如，某海域被當地漁民非法養殖侵占，嚴重影響附近部隊軍事訓練安全。最高人民檢察院掛牌督辦，組織屬地檢察機關以公益訴訟立案，協同軍地相關部門清理非法養殖設施4.6萬畝，推動建立長效監管機制，保障部隊訓練安全。
服務文化強國建設。開展長城、大運河文化遺產、傳統村落、石窟文物保護等專項行動，辦理文物和文化遺產保護公益訴訟2.1萬件。在青海宏覺寺案件中，作為省級重點文物保護單位，宏覺寺前廳被占用，部分山墻損毀、屋面塌陷，亟須保護修繕。檢察機關以公益訴訟立案，綜合運用磋商、公開聽證等方式，督促主管部門進行搶救性修復，使這一見證民族團結的歷史文物得到妥善修復保護。
檢察公益訴訟制度實施以來，檢察機關開展多項專項行動，服務文化強國建設。圖為2024年6月12日，浙江省德清縣人民檢察院開展文物保護領域公益訴訟專項監督活動，對全國重點文物保護單位兼濟橋進行實地勘察，對癥開出檢察“良方”，助力文物保護和修繕。 人民圖片 謝尚國/攝
踐行司法為民，維護人民利益。檢察公益訴訟是一項重要民心工程，從綠水青山到衣食住行，守護人民群眾生活的方方面面。
保護食品藥品安全。聚焦社區團購、網絡營銷、直播帶貨等重點領域，著力糾治制假售假、非法添加、違規銷售等突出問題，辦理公益訴訟20.3萬件。
保護安全生產。聚焦防范化解重點行業、重點領域安全生產風險隱患，辦理公益訴訟7.8萬件。有志愿者反映購買的滅火器無法滅火，安徽檢察機關調查發現該類滅火器確有重大安全隱患，遂以檢察建議督促主管部門專項整治、強化監管，查獲偽劣滅火器數百萬具，抓獲涉案人員22人。
保護英烈和軍人合法權益。聚焦損害英烈、軍人榮譽名譽等合法權益問題，辦理一批公益訴訟案件。例如，最高人民檢察院指導辦理了仇某詆毀貶損衛國戍邊英雄官兵、羅某侮辱“冰雕連”英烈榮譽名譽等公益訴訟案件。浙江軍地檢察協作，對3名網絡自媒體博主惡意制作、傳播虛假視頻，將一開國少將污蔑成叛徒的違法行為，依法提起民事公益訴訟，責令公開賠禮道歉并承擔公益損害賠償責任，捍衛英烈榮光。
保護特定群體合法權益。圍繞保障孕產期權益、反就業歧視等，辦理婦女權益保障公益訴訟3099件。守護未成年人健康成長，以公益訴訟推動主管部門完善電競酒店、盲盒市場、劇本殺、密室逃脫等監管制度，辦理未成年人保護公益訴訟3.7萬件。加強老年人、殘疾人權益保障，辦理無障礙環境建設公益訴訟1.4萬件。一些藥品說明書“字小如蟻”，而且大多沒有盲文版，影響老年人、視障人士用藥安全。檢察機關依法開展公益訴訟，向有關主管部門發出檢察建議，推動將藥品說明書改造為大字版、盲文版、語音版等無障礙版本。這類案件還為立法提供了實踐樣本，后來通過的無障礙環境建設法明確要求，“藥品生產經營者提供語音、大字、盲文、電子等無障礙格式版本的標簽、說明書”。
立足法律監督，助推社會治理。檢察機關是國家法律監督機關和保障國家法律統一正確實施的司法機關，是在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。在檢察公益訴訟中，檢察機關通過審前督促履職、依法提起訴訟等手段，履行法律監督職能，促進依法行政、嚴格執法。實踐中，檢察機關注重在審前督促行政機關依法履行維護公益職責，以更高效率、更低成本爭取最佳辦案效果。向行政機關提出檢察建議80.5萬件，行政機關回復整改率98.7%，保護公益效果十分明顯。對發出公告或檢察建議后未落實公益保護責任的，向法院提起訴訟6.3萬件，99.8%得到裁判支持。
基于良好實踐成效，檢察公益訴訟制度得到廣泛認同和支持，成為檢察機關攜手各方共護公益、共促治理的重要依托。最高人民檢察院與36家行政執法機關等單位共建協同履職機制，27個省級黨委和政府出臺支持檢察公益訴訟的意見，30個省級人大常委會出臺加強檢察公益訴訟的決定，共同運用法治思維和法治方式解決治理難題，推動制度優勢轉化為治理效能。
實踐證明，由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。中國檢察公益訴訟制度是新時代中國特色社會主義法治建設的重要成果，獨具特色、獨樹一幟，既扎根中國大地、立足中國國情、解決中國問題，也為世界法治文明貢獻了公益保護新樣本、新形態。在世界自然保護大會、聯合國生物多樣性大會、上海合作組織成員國總檢察長會議、中國環境與發展國際合作委員會年會等重要國際會議上，中國檢察公益訴訟制度獲得相關國際組織、司法人士熱情關注和普遍好評。
三
檢察公益訴訟制度是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果。檢察公益訴訟制度取得的成效，是在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下取得的，彰顯了習近平法治思想的真理力量和實踐偉力。
十多年來，在推進檢察公益訴訟過程中，檢察機關不斷深化認識，總結經驗。檢察公益訴訟制度充分展現黨中央集中統一領導政治優勢和中國特色社會主義制度優勢，呈現出在黨的領導下各部門各方面協同履職的鮮明特點，有利于更好凝聚公益保護合力，構建協同高效的公益保護體系。必須始終圍繞中心、服務大局，找準切入點和著力點，充分運用法治力量維護國家利益和社會公共利益，更好發揮制度效能。檢察公益訴訟制度維護的公共利益，根本上是人民利益。必須堅持以人民為中心，把人民對美好生活的向往作為努力方向，持續做實人民群眾可感受、能體驗、得實惠的檢察為民。檢察公益訴訟制度的發展完善，是在法治下推進改革、在改革中完善法治的具體體現。必須堅持改革和法治相統一，運用法治思維和法治方式做好工作，在法治軌道上推動完善檢察公益訴訟制度。建立檢察機關提起公益訴訟制度，目的是充分發揮檢察機關法律監督職能作用，促進依法行政、嚴格執法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。必須堅持法律監督憲法定位，做到嚴格依法辦案、公正司法，切實履行好檢察機關在公益訴訟中的法律監督職責。
在新起點上，發展和完善檢察公益訴訟制度，不斷提高檢察公益訴訟履職能力和水平，應著重抓好以下幾個方面工作。
加快推進立法。推進檢察公益訴訟專門立法，有利于為系統性解決公益保護領域問題提供法律制度支撐。檢察機關將進一步配合全國人大常委會做好立法工作，加強重點問題研究，更好凝聚共識、集聚智慧、匯聚合力，及時把改革成果上升為法律制度，攜手各方制定一部高質量的檢察公益訴訟法。
持續提升辦案質效。辦案是履行檢察公益訴訟職責的基本方式。最高人民檢察院、省級人民檢察院要帶頭直接辦理有示范引領意義的重大案件。檢察機關要持續做實高質效辦好每一個案件，健全符合公益訴訟自身特點的辦案規范體系，加強檢察建議與提起訴訟有機銜接。強化對檢察公益訴訟辦案質效的分析研判，組織有針對性地檢查評查，規范辦案行為。落實和完善司法責任制，細化公益訴訟辦案權力清單，健全履職保障和追責懲戒機制。積極推動公益保護領域執法、司法及社會各界協作配合，完善信息共享、線索移送、協同履職、社會支持等制度機制，共同推動檢察公益訴訟高質量發展。
不斷提高隊伍素質能力。檢察公益訴訟政治性和業務性都很強，對檢察履職能力提出更高要求。檢察機關要堅持以黨的政治建設為統領，時時處處用習近平法治思想的“十一個堅持”對照、審視工作，持續提高政治素質、專業素能和職業道德素養，在檢察公益訴訟中進一步做實敢于監督、善于監督、勇于自我監督。加強業務輪訓、崗位練兵，培養檢察公益訴訟領域業務專家和辦案能手。充分發揮中國法學會檢察學研究會公益訴訟檢察專業委員會以及檢察公益訴訟研究基地作用，強化理論研究。持續推進習近平法治思想的檢察實踐，奮力開創檢察公益訴訟新局面，更好為大局服務、為人民司法、為法治擔當。
